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Politique de protection des sols et de réhabilitation des terrains contaminés
Chapitre 2. Champ d'application et clientèle visée par la politique Chapitre 3. Quatre principes fondamentaux
1. IntroductionLa nouvelle Politique de protection des sols et de réhabilitation des terrains contaminés et les outils de mise en œuvre qui l’accompagnent ont pour objectif de poursuivre le travail amorcé en 1988 avec la parution de la Politique de réhabilitation des terrains contaminés tout en répondant mieux aux problématiques et préoccupations actuelles. Comme la Politique de 1988, elle vise d'abord et avant tout à protéger la santé humaine, la faune, la flore, l'environnement et les biens du public et à sensibiliser la population ainsi que les principaux intervenants à la problématique des terrains contaminés. Parallèlement, elle réitère et renforce le principe adopté en 1988 qui veut que les terrains contaminés ne doivent pas devenir des zones interdites inutilisables, mais qu'il faut au contraire en favoriser la réutilisation tout en protégeant les futurs usagers. Plusieurs nouveaux éléments se sont toutefois greffés aux éléments existants. Un volet « protection » basé sur la mise en place de mesures préventives de suivi dès l'installation de nouvelles entreprises oeuvrant dans des secteurs d'activité industrielle susceptible de contaminer les sols est ajouté. Ceci est fait dans le but d'assurer la protection du milieu et d'éviter que les problèmes auxquels nous sommes confrontés aujourd’hui ne se répètent. Le volet « réhabilitation » est articulé autour d’une stratégie d’intervention qui vise à assurer la réhabilitation progressive des terrains contaminés hérités du passé, en commençant par les lieux les plus susceptibles d’avoir un impact ou de représenter un risque significatif sur la santé humaine, la faune, la flore, l’environnement ou les biens. Elle comporte une démarche par étapes pour différentes situations. Ainsi, les terrains contaminés pour lesquels il existe un projet de réutilisation, les terrains ayant un impact manifeste et les terrains des établissements industriels les plus susceptibles de contaminer l’environnement devront faire l’objet d’interventions permettant de gérer le risque, s’ils démontrent, après examen, avoir un impact négatif ou constituer un risque significatif. Pour chacune des trois situations prioritaires, des éléments déclencheurs ont été prévus pour initier le processus d’acquisition de connaissance, la première étape de la stratégie d’intervention retenue. Dans le cas des établissements industriels ciblés, cela se traduit par la mise en place d’un programme d'intervention qui s’échelonnera sur une période de dix ans. L’utilisation de critères génériques d’usage est conservée pour les sols et les eaux souterraines. Les critères B et C pour les sols feront toutefois l’objet d’une validation. Quant aux critères A pour les sols et aux crtières d’eau souterraine, ils ont déjà été révisés. Les critères continueront, comme par le passé, à être utilisés pour évaluer les impacts ou le risque que constitue un terrain et pour établir les objectifs de décontamination à atteindre pour un usage donné. Toutefois, l’évaluation du risque spécifique à l’aide d’une procédure standardisée et le recours à diverses mesures de gestion du risque, incluant le confinement sur place de contaminants, est une option possible pour le propriétaire d’un terrain contaminé, dans la mesure où le suivi et la permanence des mesures proposées sont assurés et que la sécurité des futurs usagers de même que la protection de l'environnement sont garantis. La nécessité de conclure des ententes avec le ministère de l’Environnement et de la Faune (MEF) avant de procéder aux travaux et l'inscription au Bureau de publicité des droits du niveau de contamination du terrain, des mesures de gestion du risque mises en place et des restrictions d'usage en découlant permettront de s’assurer de la permanence des mesures qui seront prises. Des sections ont également été ajoutées pour couvrir les impacts sur les eaux souterraines et la gestion des sols, des eaux et des matériaux de démantèlement récupérés. Divers éléments tels le recours à des professionnels agréés et la mise en place d’un système de tarification et d’incitatifs économiques seront analysés et, le cas échéant, progressivement mis en place. L’encadrement juridique sera également évalué et certains ajouts ou modifications à la Loi sur la qualité de l’environnement seront proposés pour permettre l’atteinte des objectifs de la Politique. C'est à la lumière de l'analyse des interventions effectuées sur les terrains contaminés depuis 1988, des recommandations découlant de la consultation ciblée menée en 1996, de la consultation restreinte de 1997 et des nombreux échanges tenus lors de rencontres avec divers groupes d’intervenants concernés que la nouvelle Politique a été élaborée. Elle vise à combler les lacunes et les besoins identifiés et, surtout, à doter la société québécoise d'un outil pouvant contribuer à assurer son développement durable.
2. Champ d'application et clientèle visée par la politiqueLa Politique de protection des sols et de réhabilitation des terrains contaminés comporte un volet prévention et un volet réhabilitation. La Politique vise la protection des sols et de l'eau souterraine en prévenant leur contamination ponctuelle ou diffuse pouvant résulter d'activités industrielles et commerciales, et la réhabilitation de terrains dégradés par ces mêmes activités. La contamination des sols résultant de l'entreposage déficient de matières premières (pesticides, solvants, produits pétroliers, etc.) de même que la gestion des sédiments dragués lorsque ces sédiments sont ramenés sur la terre ferme pour traitement ou élimination sont visées par cette politique. Toutefois, l'utilisation de pesticides, herbicides, fertilisants et autres substances épandus sur le sol à des fins agricoles et l'accumulation de ces substances résultant de ces pratiques de même que la gestion des sédiments en milieu aquatique ne sont pas traitées dans cette politique. Les interventions du ministère de l'Environnement et de la Faune (MEF) sur ces sources potentielles de pollution se font par le biais de règlements ou de directives particulières. Cette politique constitue le cadre d’intervention pour l’ensemble des situations visées par le champ d’application. Toutefois, certaines situations pourraient nécessiter l’élaboration ultérieure d’orientations particulières ou des stratégies plus spécifiques. Le cas échéant, elles seraient élaborées avec les intervenants visés dans le respect des objectifs de la Politique. Les clientèles plus particulièrement visées par la Politique de protection des sols et de réhabilitation des terrains contaminés sont les suivantes :
3. Quatre principes fondamentauxLa Politique de protection des sols et de réhabilitation des terrains contaminés est un outil destiné à contribuer au développement durable de la société québécoise. Le concept de développement durable stipule que l'utilisation actuelle des ressources et de l'environnement doit se faire sans en limiter la perspective d'utilisation par les générations futures. Quatre principes1 sous-tendent la Politique, il s’agit du :
Ces principes appliqués à la politique, ont la signification et la portée suivantes.
Contaminer un sol, c'est lui faire perdre, à un degré plus ou moins prononcé, une ou plusieurs de ses fonctions. La contamination de cette ressource constitue un handicap social et environnemental de même qu’un frein économique certain. Les impacts sur la santé humaine, la dégradation de l'environnement, la perte d'usage de terrains et de nappes d'eaux souterraines de même que l'incertitude des investisseurs sont autant de conséquences directes de la présence de contamination dans les sols. La réhabilitation d'un terrain est un processus coûteux qui ne permet pas toujours d'en récupérer tous les usages. Ainsi, des centaines de terrains souffrent aujourd'hui de handicaps plus ou moins prononcés et ne peuvent être utilisés sans contrainte par les générations futures. Le principe de prévention2 vise à empêcher que pareille situation ne se répète dans l'avenir. Il a pour but de préserver l'intégrité des sols afin d'en sauvegarder les fonctions écologiques et de garantir le plein usage de cette ressource actuellement et dans l’avenir. Trois de ces principes, la prévention, le pollueur-payeur et l’équité font partie des douze principes généraux du développement durable identifiés par le MEF. Le principe de réhabilitation-valorisation est spécifique à la problématique des terrains contaminés. D’autres aspects du principe de prévention, qui ne font pas proprement partie de cette politique, telles la modification de procédés, la reformulation de produits ou la substitution de matières premières toxiques par des matières premières non toxiques, peuvent également contribuer grandement à protéger les sols.
La société actuelle a la responsabilité de réparer autant que possible les dommages résultant des erreurs du passé plutôt que de les relayer aux générations futures. Même s'il n’a pas d’impact ou ne constitue pas un risque significatif dans son état actuel, un terrain contaminé demeure un terrain à risque. Des interventions mal planifiées (changement d'usage, travaux de drainage ou d'excavation effectués sur le terrain, etc.) peuvent faire en sorte que ce risque devienne significatif. Les terrains hypothéqués par des modes de production et de consommation qui n'ont pas été axés vers le développement durable ne peuvent être abandonnés et oubliés. La réhabilitation doit non seulement corriger la situation en diminuant les impacts mais doit également viser à revaloriser, c'est-à-dire à redonner au terrain un maximum d'usage et à le réintégrer au cycle du développement durable. De la même façon, les sols contaminés excavés et les matériaux contaminés qui pourraient être récupérés lors de la réhabilitation d'un terrain contaminé doivent être gérés de façon à les valoriser et à leur redonner un usage. Faute de pouvoir immédiatement réhabiliter tous les terrains contaminés, la génération actuelle a le devoir, en tant que société responsable, de promouvoir le concept général de réhabilitation, d'élaborer une stratégie d'intervention permettant de concrétiser ce concept et d’appliquer dès maintenant cette stratégie aux cas prioritaires.
Chaque personne est responsable des conséquences de ses actions sur un bien commun. Dans le domaine des terrains contaminés, cet énoncé se traduit par le principe du pollueur-payeur qui établit que le pollueur est responsable de la contamination qu'il a causée et des impacts que celle-ci peut entraîner, de même que des coûts de la caractérisation et de la restauration des terrains qu'il a dégradés, et qu’il ne peut transférer cette responsabilité aux autres membres de la société ou aux générations futures. L'application du principe pollueur-payeur, c'est-à-dire l'internalisation des coûts environnementaux, permet à la société de responsabiliser le pollueur et de s'assurer que les sols et les terrains retrouveront leurs fonctions. Faute d'appliquer ce principe, la société risque de se retrouver avec des centaines de terrains plus ou moins dégradés, éparpillés sur le territoire, dont elle devra, pour assurer la protection du public et de l'environnement, prendre charge, c'est-à-dire en surveiller le devenir et l'utilisation et, le cas échéant, les rendre sécuritaires ou les restaurer.
Le principe d'équité sous-tend que la réhabilitation d'un terrain contaminé doit être assurée en premier lieu par ceux qui profitent ou ont profité de sa non-protection. À un autre niveau, il signifie également qu'un individu ou une entreprise qui applique de bonne foi les politiques et directives du MEF pour prévenir la contamination de son terrain ou le réhabiliter ne doit pas être désavantagé par rapport à celui ou celle qui ne le ferait pas. Ce qui signifie que les interventions demandées, pour un même groupe de propriétaires ayant les mêmes problèmes, doivent être similaires et s'appliquer à tous en même temps, de sorte qu'aucun ne soit avantagé par rapport à ses concurrents du fait qu'il passe outre à ses responsabilités ou se contente de demi-mesures.
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