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La gestion de l’eau au QuébecDocument de consultation publiqueLes infrastructures municipales et la gestion des services d'eau
Les infrastructures municipales et la gestion des services d'eauL'état des infrastructuresLes infrastructures liées aux services d'eau sont habituellement divisées en catégories d’ouvrages se rapportant aux étapes de production et de distribution des services. Pour l'eau potable, ces étapes comprennent l'alimentation (prise d’eau, conduite d’adduction), le traitement (poste de chloration, usine de filtration) et la distribution (réservoir, poste de pompage et de surpression, réseau d'aqueducs). Dans le cas des eaux usées, les infrastructures se regroupent en fonction de la collecte et de l’interception (réseau d'égouts, poste de pompage, régulateur de débit) ainsi que du traitement (station d'épuration). Les installations de traitement se distinguent par leur contenu technologique généralement élaboré qui requiert l'intervention régulière d'opérateurs spécialisés. Les ouvrages de distribution de l’eau potable, de collecte et d’interception des eaux usées se résument essentiellement à des conduites sous pression (aqueduc), gravitaires et en charge (égout) enfouies sous terre. L'envergure des systèmes de traitement ainsi que l'étendue et la complexité des réseaux de conduites d’aqueducs et d’égouts dépendent de l'importance et du type de la clientèle desservie. Le développement des services d'eau est étroitement associé à l'urbanisation qui, au Québec, fut particulièrement marquée par la forte croissance démographique et la prospérité économique qui ont suivi la Seconde Guerre mondiale. Le phénomène de l'étalement urbain, qui s’est manifesté à partir des années 1960, a entraîné une multiplication des besoins en équipements nouveaux pour des quartiers périphériques. Par ailleurs, ce n'est que très récemment que l'assainissement des eaux usées municipales s'est amorcé sur une vaste échelle.
L'eau potableEnviron 80 % de la population s'alimente à partir des eaux de surface tandis que les eaux souterraines répondent aux besoins de quelque 1,5 million de personnes, dont la moitié s'approvisionne à l'aide de puits individuels. Ce sont surtout les eaux de surface qui doivent être traitées pour satisfaire aux normes sur l'eau potable. Les ouvrages liés au traitement de l'eau potable incluent les postes de chloration, les usines munies d'une filière de traitement complète et les usines comportant un procédé de traitement particulier. On dénombre 534 installations de traitement de l'eau potable au Québec qui desservent 76 % de la population. Ces ouvrages de traitement bénéficient pour la plupart d'un entretien adéquat et, globalement, ils sont considérés comme étant en bon état. L'eau est distribuée par 1 148 réseaux d'aqueducs répartis dans plus de 1 000 municipalités. Les résultats d'une enquête menée dernièrement par l’Institut national de recherche scientifique (I.N.R.S.) montrent qu'une grande partie (65 %) des conduites composant ces réseaux ont été posées depuis moins de 35 ans. Les conduites les plus anciennes se trouvent de façon générale dans les quartiers centraux des villes les plus populeuses. Jusque dans les années 1970, les conduites étaient plus souvent en fonte grise. Par la suite, la fonte ductile et le chlorure de polyvinyle (CPV) ont été employés. Une proportion de l'ordre de 12 % des conduites serait affectée par une fréquence de bris jugée intolérable par les responsables des réseaux et nécessiterait un remplacement. Les conduites en fonte grise (matériau plus fragile) mises en place durant la période 1945-1960, seraient les plus touchées. La détérioration des conduites ne serait pas uniquement une question d'âge, mais résulterait de plusieurs facteurs dont le matériau des conduites, la technique de pose et la nature du sol. Les réseaux d'aqueducs sont inspectés régulièrement. Toutefois, la plupart des programmes d'inspection visent surtout à vérifier le fonctionnement général des ouvrages. Les investigations sur l'état structural des conduites sont peu courantes et le rendement des réseaux est peu évalué. Peu de municipalités disposent d'un inventaire complet et d'un diagnostic fiable de leur réseau. Ce manque de renseignements rend plus difficile la planification des interventions et l'estimation des besoins en investissement pour la réfection des réseaux.
Les eaux uséesPrès de 92 % de la population du Québec dans plus de 900 municipalités évacue ses eaux usées au moyen d'un réseau d'égouts. Par contre, ces réseaux ne sont pas tous raccordés à une station d'épuration et, dans certains cas, ils ne couvrent pas la totalité du territoire municipal. Certains réseaux ou parties de réseaux ont une conception déficiente, source de problèmes de refoulement et d'odeurs. Près du tiers des municipalités, essentiellement des petites agglomérations, ne sont pas équipées d'un système collectif de collecte des eaux usées. Pour certaines de ces municipalités, les installations individuelles pour l'évacuation et le traitement des eaux usées peuvent s'avérer une solution plus économique. Les conduites d'égouts sont relativement jeunes; 71 % ont moins de 35 ans d'existence et seulement 12 % datent d'avant 1945. La majorité des conduites d'égouts est constituée de béton ou de béton armé. On trouve aussi des conduites en grès, en ciment-amiante et en chlorure de polyvinyle (CPV). Les défaillances de fonctionnement des réseaux d’égouts rapportées lors de l’enquête de l’I.N.R.S. demeurent limitées; 2 % de la longueur totale des réseaux seraient sérieusement handicapés par des problèmes de refoulement et 4 % subiraient une infiltration excessive. Ces problèmes de refoulement et d'infiltration se trouvent principalement sur les conduites plus vieilles et construites de matériau moins durable comme le grès, l'argile ou la terre cuite. On peut donc conclure que les réseaux d'égouts performent bien et sont dans un état acceptable. Il faut savoir cependant qu'ils sont peu inspectés, que leur fonctionnement n'est pas vérifié systématiquement et que leur état physique réel n'est pas bien connu. C'est souvent uniquement sur la base de l'âge que se décide une intervention de réhabilitation ou de remplacement.
Le parc des stations d'épuration est jeune et en bon état. Les problèmes fonctionnels observés sont mineurs et ne concernent qu'un nombre restreint de stations.
Jusqu'au milieu du XIXe siècle, les équipements d'alimentation en eau potable au Québec étaient la propriété presque exclusive de particuliers ou d'entreprises privées. Les problèmes découlant de l'intensification de l'urbanisation, du manque d'eau potable, des épidémies et des incendies amenèrent rapidement les municipalités à prendre en charge cette responsabilité. Aujourd'hui, la gestion des services d'eau relève dans la plupart des cas des municipalités, qui possèdent la quasi-totalité des infrastructures liées à l'eau potable et aux eaux usées. Les municipalités détiennent, en vertu des lois qui les régissent, un ensemble de pouvoirs sur leur territoire en matière d'approvisionnement et de distribution de l'eau potable, de collecte et de traitement des eaux usées et de protection contre la pollution des eaux. Les activités relatives aux services d'eaux sont planifiées, financées et contrôlées par les municipalités. La responsabilité de déterminer et de contrôler les normes de potabilité de l'eau ainsi que de fixer et de surveiller les exigences pour les rejets d'eaux usées est du ressort du gouvernement du Québec. Ainsi, les critères de qualité de l’eau potable et les mesures de contrôle auxquels sont assujetties les municipalités de même que les propriétaires privés de réseaux d’aqueducs sont établis par le Règlement sur l’eau potable adopté en vertu de la Loi sur la qualité de l’environnement. Selon les dispositions de ce règlement, les gestionnaires de services d’eau potable sont tenus d’analyser l’eau distribuée, d’informer régulièrement le gouvernement des résultats, de signaler tout cas de contamination et de prendre les mesures requises pour se conformer aux normes réglementaires. Les contraintes applicables aux rejets d’eaux usées des ouvrages municipaux (réseaux d’égouts et stations d’épuration) sont définies par le gouvernement au sein des programmes d’assainissement. Ces contraintes, qui découlent d’objectifs environnementaux de récupération du milieu et des usages, sont appliquées au moyen des ententes de financement des projets municipaux d’assainissement. Par ces ententes, les municipalités bénéficiaires des programmes d’assainissement s’engagent à exploiter leurs ouvrages conformément aux exigences posées par le gouvernement en ce qui a trait aux rejets aux cours d’eau. Ces exigences sont définies en fonction de chaque ouvrage et sont vérifiées à l’aide d’un programme de suivi qui spécifie les données sur l’état des rejets à communiquer périodiquement au gouvernement. Le rendement des ouvrages d’assainissement est analysé et un bilan annuel est remis à chaque municipalité participante. Par ailleurs, la Loi sur la qualité de l’environnement soumet la construction de tout ouvrage d’aqueduc et d’égout à une autorisation gouvernementale. Cette autorisation est délivrée en fonction de normes et de critères de conception publiés sous forme de directives par le gouvernement. Par le biais d'ententes intermunicipales et à certaines conditions, les municipalités peuvent administrer conjointement des services d'eau qu'elles ont choisi de partager. Par exemple, la gestion des services communs peut être confiée à une régie intermunicipale, laquelle est investie des pouvoirs nécessaires pour assumer l'administration courante de services tels que les achats, l'embauche du personnel, la préparation des budgets et les emprunts pour la mise en place des équipements requis. Une quarantaine de régies ont été créées dans le but de construire et d'exploiter des équipements liés aux services d'eau. Les municipalités peuvent également fournir des services d'eau à d'autres municipalités. Ainsi, en 1995, on comptait environ 300 municipalités qui vendaient de l'eau à une municipalité voisine. Il est aussi possible pour les municipalités d'avoir recours à l'entreprise privée pour la gestion de leurs services d'eau. Il est de pratique courante de confier à des firmes d'ingénieurs l'élaboration d'études techniques et la confection de plans et devis pour la construction d'ouvrages de même que la coordination des appels d'offres et la surveillance des travaux. En outre, depuis une dizaine d'années, le secteur privé participe davantage à l'exploitation des équipements, notamment les nouvelles stations d'épuration des eaux usées. La pratique usuelle à cet égard est le contrat de services professionnels renouvelable. Il existe actuellement quelque 80 contrats de ce genre impliquant environ une centaine de municipalités. La portée de ces contrats, leurs modalités ainsi que les processus d'octroi sont très variables. Les municipalités n’ont pas le pouvoir d’aliéner la propriété de leurs infrastructures, mais elles peuvent déléguer à l’entreprise privée une partie de leurs activités de gestion des services. Les délégations de gestion pour les services d’eau peuvent porter sur l’exploitation, l’entretien et l’administration des ouvrages. Elles restent cependant toujours garantes de l’opération et du rendement des équipements, notamment au regard de leurs obligations vis-à-vis du gouvernement. Dans la perspective de renforcer la qualité des services et de limiter les coûts de production, les municipalités ont le défi d'améliorer l'efficacité de leur gestion. Pour ce faire, elles devront viser une meilleure connaissance de certains aspects concernant les services d'eau comme le profil de la consommation, le prix de revient de l'eau ou encore l'état actuel et prévisible des infrastructures. Selon les renseignements disponibles, le niveau global de la consommation en eau potable au Québec se situe à près de 800 litres par personne par jour (l/p/j), ce qui est supérieur à la moyenne canadienne qui est de l'ordre de 600 l/p/j. Ce taux de consommation pourrait être attribuable, entre autres, au nombre élevé d'entreprises grandes utilisatrices d'eau en territoire municipalisé.
La consommation résidentielle québécoise, qui est estimée aux environs de 400 l/p/j, se compare à la moyenne canadienne de 350 l/p/j et correspond aux niveaux de consommation observés en Amérique du Nord. L'Europe affiche des niveaux de consommation plus bas. La consommation résidentielle moyenne au Royaume-Uni et en France est respectivement de l'ordre de 200 l/p/j et de 150 l/p/j. Ces données doivent être interprétées avec prudence puisqu'elles peuvent couvrir un ensemble de réalités particulières. Nonobstant les facteurs spécifiques qui peuvent expliquer le niveau de consommation résidentielle, les données disponibles montrent que la consommation résidentielle est essentiellement de nature structurelle (douche, lessive, toilette). Il demeure toujours qu'une meilleure gestion de la demande peut entraîner une diminution des coûts d'immobilisation et d'exploitation des équipements. À cet égard, la pertinence et l'utilité de différentes mesures mériteraient sans doute d'être analysées de près par les gestionnaires.
Le financement des services d'eauLes dépenses d'immobilisationsAu cours des dix dernières années, l'ensemble des municipalités du Québec ont consacré en moyenne plus de 480 millions de dollars par année pour se doter d'infrastructures se rapportant aux services d'eau et pour procéder à la réfection des ouvrages existants. Les dépenses d'immobilisations relatives aux services d'eau représentent 32 % du total des dépenses annuelles en immobilisations incluant celles dévolues aux routes, aux bâtiments et aux autres équipements. Pour les grandes villes, excluant Montréal, cette proportion est de 26 %, ce qui peut s'expliquer en partie par le fait que ces villes ont généralement commencé à s'équiper plus tôt et que les besoins en nouvelles infrastructures ont été moins importants au cours des dix dernières années. Les dépenses en immobilisations des municipalités pour les services d'eau, à l'image des dépenses totales en immobilisations, ont augmenté entre 1986 et 1990 pour connaître un fléchissement significatif durant les deux années suivantes et se stabiliser par la suite. De 1995 à 1996, les dépenses se sont accrues de nouveau en raison des travaux exécutés à l’intérieur des programmes de travaux d'infrastructures Canada-Québec et d’assainissement des eaux municipales. Les gouvernements du Québec et du Canada ont aussi consenti des efforts financiers notables afin d'aider les municipalités à se doter des équipements adéquats en matière d'eau potable et d'eaux usées. Depuis le milieu des années 1950, le gouvernement du Québec, par le biais de différents programmes d'assistance financière destinés aux municipalités, a contracté des engagements financiers de près de 17 milliards de dollars (capital et intérêts) afin de résoudre des problèmes liés à l'eau potable et aux eaux usées. La plus grande partie des investissements a été orientée vers l'assainissement des eaux. Pour sa part, et dans une moindre mesure, le gouvernement canadien a contribué à la réalisation de projets dans le domaine de l'eau potable et des eaux usées en investissant près de 500 millions de dollars.
Les besoins en investissementsPlusieurs municipalités envisagent des travaux pour mettre à niveau ou corriger des lacunes de capacité ou de rendement de leurs installations d'approvisionnement et de traitement d'eau potable. Les investissements requis par ces travaux sont chiffrés par les municipalités à 330 millions de dollars d’après les résultats de l’enquête de l’I.N.R.S. Les municipalités québécoises ont réalisé, durant les dix dernières années, des immobilisations de l'ordre de 50 à 80 millions de dollars par année à ce chapitre. Le maintien de ce rythme d'immobilisation devrait couvrir les besoins exprimés. Par ailleurs, les modifications envisagées à la réglementation sur l'eau potable afin d'améliorer la qualité bactériologique demanderont des investissements additionnels, plus particulièrement pour les municipalités qui s'alimentent avec une eau de surface non traitée. Des investissements de l'ordre de 100 millions de dollars seraient nécessaires pour mettre aux normes les installations existantes, dont 10 millions pour l’ajout d’équipements de chloration. En ce qui regarde le traitement des eaux usées, des dépenses en immobilisations de l'ordre de 660 millions de dollars sont projetées pour les programmes d'assainissement afin d'achever l'implantation des stations d'épuration des eaux usées. Les municipalités auront à assumer une part de l'ordre de 15 % de ces dépenses. De nouveaux investissements devront ultérieurement être consentis afin de résoudre certaines problématiques liées à l'assainissement des eaux comme les débordements des réseaux d'égouts en temps de pluie et l'élimination des boues produites par l'épuration des eaux usées. L'évaluation des besoins en réfection des réseaux d'aqueducs et d'égouts n'est pas évidente étant donné le peu de renseignements disponibles sur leur état. En considérant certains scénarios de remplacement et de réhabilitation des conduites où la fréquence des bris est qualifiée par les responsables municipaux d'intolérable et en appliquant ces scénarios à l'ensemble des municipalités, des chercheurs de l'I.N.R.S. ont estimé que les besoins en immobilisations se situent entre 5 et 9 milliards de dollars. Ces immobilisations peuvent être étalées sur une période de quinze à vingt ans. Le niveau actuel des investissements municipaux dans les réseaux d’aqueducs et d’égouts est suffisant pour couvrir ces besoins dans la mesure toutefois où les immobilisations futures seront concentrées sur la réfection des réseaux plutôt que sur leur extension.
Le financementLes municipalités sont tenues, par les règles qui les régissent, d'obtenir les crédits nécessaires afin de pourvoir à l'ensemble de leurs dépenses. Le budget de chaque exercice financier doit être équilibré. Elles tirent leurs revenus de la taxe foncière. Par contre, lorsque des dépenses sont prévues dans un but précis, comme dans le cas des services d'eau, certaines municipalités vont choisir d’imposer une taxe de service pour assumer ces dépenses spécifiques. Les dépenses en immobilisations sont habituellement financées par des emprunts remboursables sur un long terme. Les contribuables des municipalités (à l'exception de Montréal et de Québec) ont la possibilité de se prononcer sur l'adoption des règlements d'emprunt. La tarification des services d'eau est peu employée par les municipalités. Ce mode de financement est fondé sur la consommation réelle du service facturé. Il demande une mesure de la consommation, donc l’installation de compteurs. Les tarifs peuvent être unitaires, c’est-à-dire que l’abonné au service paie un prix fixe pour chaque unité d’eau consommée, ou encore progressifs, en ce sens qu’ils augmentent par blocs successifs de consommation. Pour l'exercice financier 1995, les municipalités du Québec ont comptabilisé des dépenses directes totales d'un peu plus de 540 millions de dollars pour les différents services d'eau potable et d'eaux usées. Par ailleurs, elles ont encaissé, à ce chapitre, des recettes de l'ordre de 578 millions de dollars. Toutefois, on ne peut conclure d'emblée que les revenus de la vente d'eau couvrent les dépenses. Certaines dépenses ayant trait à la dette, à l'administration, à l'entretien des équipements et à des services connexes ne sont pas inscrites sous la rubrique des dépenses des services d'eau. Le prix de l'eauLes taxes et tarifs pour les services d'eau au Québec sont très nettement inférieurs à ceux facturés ailleurs dans le monde. Un relevé auprès des municipalités les plus populeuses du Québec indique que les taxes pour les services d'eau varient entre 75 et 325 dollars par année et les tarifs entre 0,22 et 0,55 dollar par mètre cube, tandis qu'en Europe, les tarifs se situent généralement au-dessus de un dollar et peuvent atteindre dans certains cas près de 10 dollars le mètre cube.
Le questionnementÀ la lumière de ces éléments, certaines préoccupations peuvent être dégagées. Les réseaux d'aqueducs et d'égouts, étant donné leur état vieillissant, pourraient commander dans un avenir relativement rapproché des travaux de réfection importants pour contrer leur détérioration. À cet égard, il y a lieu de s'interroger immédiatement sur les décisions à prendre pour assurer l'entretien et la réfection des infrastructures et garantir leur état futur.
Les services d'eau sont assumés par les municipalités qui possèdent la quasi-totalité des infrastructures à cette fin. L'entreprise privée est présente surtout au niveau de la construction des ouvrages et depuis une dizaine d'années, elle est engagée dans l'exploitation des nouvelles stations d'épuration des eaux usées.
La mise en place des infrastructures d'eau existantes a nécessité des investissements publics majeurs de la part des municipalités et des gouvernements. De plus chaque année, les municipalités consacrent des sommes importantes à leur fonctionnement et à leur entretien. Des investissements additionnels devront être consentis pour améliorer la qualité de l'eau potable et pour achever les travaux d'assainissement des eaux usées. Les travaux de réfection des réseaux de distribution et de collecte solliciteront des investissement de plus en plus élevés et obligeront les municipalités à y réserver une plus grande part de leurs immobilisations futures.
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C'est en 1978,
avec le lancement du Programme d'assainissement des eaux du Québec (PAEQ), que les
équipements d'épuration des eaux usées municipales ont commencé à être implantés de
façon systématique et sur une large échelle. Avant l’existence de ce programme,
les eaux usées de seulement 2 % de la population québécoise étaient traitées.
Lorsque le Programme d’assainissement des eaux municipales (PADEM) mis en
oeuvre en 1995 prendra fin, quelque 98 % de la population, qui bénéficie d'un
service de collecte, verra ses eaux usées traitées. Au début de l’an 2000,
568 stations d'épuration desservant 762 municipalités auront été construites. Ces
réalisations auront nécessité des investissements atteignant 6,675 milliards de
dollars. Présentement, 488 stations d'épuration sont en activité. En outre, le
Programme les eaux vives du Québec (PEVQ), mis en œuvre en juin 1998,
permettra à plusieurs petites municipalités d’acquérir des infrastructures de base
en assainissement des eaux.
