La gestion de l’eau au Québec

Document de consultation publique (suite)

Les eaux de surface

• L’état et le statut
• Un enjeu socio-économique
• L’impact des prélèvements
• La qualité de l’eau
  • L’évolution de la qualité
  • L’eau potable
• Les usages et la gestion par bassin versant
• La connaissance
• Le questionnement

L’état et le statut

Au Québec, l’eau est abondante. Les eaux douces renouvelables constituent le tiers des ressources en eau de l’ensemble du Canada et à peu près 3 % de l’ensemble des ressources de la planète. Considérant sa faible population, le Québec jouit de ressources en eau qui, per capita, sont parmi les plus importantes du monde et qui correspondent à huit fois la moyenne mondiale.

L’eau est donc omniprésente sur le territoire québécois, qui compte plus de 4 500 rivières et d’un demi-million de lacs. L’abondance de cette ressource suppose d’ailleurs des précipitations importantes, notamment plus de 750 millimètres d’eau chaque année dont 80 % retournent à la mer par le réseau hydrographique.

Le Code civil du Québec confère à l’eau de surface un statut de bien commun. Ainsi, un propriétaire riverain peut y accéder et s’en servir. Toutefois, il doit rendre au cours d’eau les eaux utilisées sans modification majeure. Il doit également éviter de priver les autres riverains des mêmes droits d’usage.

L’encadrement juridique de la gestion de l’eau est complexe. Les différents ordres de juridiction ont adopté les mesures nécessaires au bon fonctionnement de la société. C’est ainsi qu’en plus du Code civil du Québec, des lois et des règlements régissent les multiples usages de l’eau. Ces lois et règlements, de compétence provinciale, municipale ou fédérale sont administrés par de nombreux acteurs publics³ : ministères fédéraux et provinciaux, municipalités, municipalités régionales de comté et communautés urbaines.

Un enjeu socio-économique

L’eau constitue un enjeu socio-économique. Les quelques exemples suivants des usages de l’eau au Québec permettent d’en apprécier toute l’importance.

• La production hydroélectrique représentait au 1^er janvier 1997 plus de 96 % de la production totale d’électricité du Québec tout en étant générée à des coûts comparatifs très bas.

• Les industries des pâtes et papiers et des produits connexes sont de grandes utilisatrices industrielles d’eau au Québec. Leur fonctionnement et leur existence sont fortement tributaires de la ressource. Elles emploient quelque 34 000 personnes et ont réalisé en 1996 des livraisons de plus de 10,6 milliards de dollars.

• L’industrie minière est également une grande utilisatrice d’eau. Elle est responsable de près de 18 000 emplois et a généré en 1997 des livraisons de plus de 3,5 milliards de dollars.

• L’industrie bioalimentaire⁴ est particulièrement importante. Ce secteur, dont les activités dépendent énormément de cette ressource, a généré en 1996, un produit intérieur brut de près de 5 milliards de dollars et 133 000 emplois (à l’exception du commerce de détail et de la restauration).

• Nos voies de navigation, tout particulièrement le fleuve Saint-Laurent et la Voie maritime, constituent un avantage stratégique incomparable en termes d’échanges économiques, autant avec le centre du territoire américain qu’avec le reste de la planète.

• Le port de Montréal génère des revenus de l’ordre de 1,7 milliard de dollars par année et contribue au maintien de 17 600 emplois directs et indirects. Le port de Québec, pour sa part, procure directement et indirectement de l’emploi à plus de 6 500 personnes et génère des revenus de près de 350 millions de dollars.

• L’industrie de l’environnement compte 350 entreprises spécialisées dans le domaine de l’eau, lesquelles emploient environ 6 000 personnes.

• Les activités économiques générées au Québec par l’ensemble des entreprises de l’industrie du nautisme atteignent près de 1,5 milliard de dollars. Quelque 1 000 entreprises sont actives dans l’industrie, dont près de 40 dans le secteur de la fabrication. L’industrie soutient près de 8 000 emplois.

• Quelque 500 000 résidences côtoient un lac ou une rivière au Québec, proximité qui influe directement sur la valeur de ces propriétés.

• La pêche sportive génère une activité économique de 1,25 milliard de dollars par année et elle est pratiquée par plus de 1 million de pêcheurs.

L’impact des prélèvements

Le gouvernement autorise les prélèvements d’eau de surface en vertu de la Loi sur la qualité de l’environnement. Par ailleurs, certains prélèvements occasionnels comme ceux effectués pour irriguer des terres en culture en période de sécheresse ne font pas l’objet d’une autorisation. Il est à remarquer que l’installation d’une prise d’eau individuelle faisant l’objet d’une autorisation spécifique d’une municipalité n’a pas à être autorisée par le gouvernement.

Considérant l’importance du volume des eaux de surface renouvelables, l’impact actuel des prélèvements est faible ou négligeable, les conflits d’usage peu fréquents. Toutefois, les faibles débits de certains cours d’eau en période d’étiage peuvent être accentués par des prélèvements. Mentionnons à titre d’exemple la rivière Saint-Charles (prise d’eau potable de la ville de Québec) et la rivière Bécancour (irrigation de terres en culture). Certaines situations sont même plus problématiques, comme le cas de la rivière Yamaska où la demande en eau peut atteindre dans certains secteurs 1,6 fois le débit du cours d’eau en période d’étiage. Toutefois, il s’agit encore de cas isolés. Enfin, aucun projet d’exportation d’eau en vrac ou de détournement de cours d’eau chez nos voisins américains n’a encore fait l’objet d’une demande d’autorisation gouvernementale.

La qualité de l’eau

L’évolution de la qualité

Malgré son abondance au Québec, l’eau, en termes de qualité, a subi le contrecoup de l’urbanisation, de l’industrialisation et de l’intensification de l’agriculture. Dès le XIX^e siècle et jusqu’aux premières décennies du XX^e siècle, la contamination du fleuve Saint-Laurent par les eaux usées entraînait de graves problèmes sanitaires, notamment des épidémies de choléra et de typhoïde. La période de forte croissance économique, démographique et agricole qui a suivi la Seconde Guerre mondiale s’est traduite par une dégradation accélérée de la qualité de l’eau. Une étude de l’état du Saint-Laurent dans les années 1970 menait à une première prise de conscience de la mauvaise qualité des eaux de surface et entraînait en 1978 le lancement du Programme d’assainissement des eaux du Québec.

Depuis lors, les interventions et les programmes d’assainissement municipal et industriel se sont multipliés et la réglementation s’est considérablement resserrée. En vingt ans, des améliorations notables de la qualité de l’eau ont été observées. Ainsi, la charge particulaire et organique globale provenant des réseaux municipaux a diminué significativement. De plus, de nombreux établissements industriels en réseau voient maintenant leurs effluents traités par des stations d’épuration. Soulignons également les efforts importants faits pour assainir les rejets industriels hors réseau, c’est-à-dire ceux rejetés directement dans un cours d’eau. Par exemple, l’industrie des pâtes et papiers a investi des millions de dollars pour assainir ses eaux usées.

Globalement, on constate maintenant que l’eau au Québec est de qualité relativement bonne par rapport à la situation observée dans la plupart des pays industrialisés. Toutefois, avec le temps, d’autres problématiques environnementales ont pris de l’acuité, notamment la pollution d’origine diffuse et la pollution toxique. Ainsi, des substances toxiques, des pesticides et des teneurs élevées en éléments nutritifs sont encore mesurés dans certaines rivières. Un indice de la qualité de l’eau, développé à partir de la fourchette de valeurs observées au Québec, révèle que dans les têtes de bassin et dans les régions périphériques, la qualité de l’eau est généralement bonne (voir figure 1).

C’est dans le sud-ouest du Québec, et plus particulièrement dans les bassins agricoles des basses-terres du Saint-Laurent, que la qualité de l’eau est la moins bonne, principalement à cause de la pollution diffuse résultant de l’utilisation des engrais, des pesticides et des rejets des animaux. L’étude des communautés biologiques et de la qualité de la bande de végétation riveraine a également mis en évidence l’impact des activités agricoles. Toutefois, on doit faire état des efforts réalisés récemment dans ce domaine, notamment en 1997 avec le nouveau Règlement sur la réduction de la pollution d’origine agricole ainsi que le Programme d’aide à l’investissement en agroenvironnement doté d’un budget de 400 millions de dollars.

La contamination de l’environnement par les substances toxiques ne doit pas non plus être négligée. Les données indiquent que cette contamination a diminué considérablement depuis les années 1970, mais qu’elle demeure souvent significative.

Concernant l’acidification des lacs, les données provenant du réseau spatial de surveillance des lacs du Québec, recueillies dans plus de 1 500 lacs, ont permis de déterminer que près de 20 % de ceux-ci étaient acides et qu’un lac sur deux était susceptible de subir des dommages biologiques liés à l’acidification des eaux de surface. Le problème des précipitations acides est loin d’être réglé, mais les réductions récentes des émissions de dioxide de soufre (SO₂) laissent entrevoir une amélioration partielle de la qualité des écosystèmes affectés.

Dans le Saint-Laurent, la qualité de l’eau s’est améliorée en réponse aux interventions d’assainissement réalisées au cours des dernières années. Par exemple, la quantité de coliformes fécaux à la hauteur de Contrecoeur a diminué considérablement à compter de 1992 quand la station d’épuration des eaux usées de la Rive-Sud a été mise en service (figure 2). Plusieurs variables (phosphore, coliformes, matières en suspension, azote ammoniacal) présentent d’ailleurs des baisses significatives pour la période 1990-1997.

Figure 2

La concentration des coliformes fécaux dans l'eau du
fleuve Saint-Laurent à Contrecoeur (1990-1997)

On observe tout de même une différence marquée de la qualité de l’eau entre le lac Saint-Louis, où l’eau est de très bonne qualité, et le fleuve en aval de Montréal. On peut notamment suivre jusqu’à la hauteur de Bécancour, dans le centre du fleuve et le long de la rive nord, la trace microbiologique de l’effluent de la station d’épuration de la Communauté urbaine de Montréal. Même si globalement sa qualité de l’eau est meilleure que celle de la plupart des grands fleuves du monde, le fleuve Saint-Laurent est toujours soumis à des apports de contaminants entraînant des limitations d’usage dans certains secteurs.

L’eau potable

Un des usages les plus importants de l’eau de surface est sans aucun doute son utilisation comme source d’alimentation en eau potable. Au Québec, les réseaux municipaux d’eau potable distribuent à 5,5 millions de personnes de l’eau qui provient de cours d’eau. Ainsi, 45 % de la population est alimentée par l’eau du fleuve alors que 35 % est alimentée par l’eau des lacs et des rivières. Quoique l’eau subisse généralement un traitement complet avant sa distribution aux consommateurs, 250 réseaux distribuent une eau de surface simplement chlorée alors qu’environ 25 réseaux distribuent une eau de surface sans aucun traitement.

L’eau d’alimentation distribuée est généralement de bonne qualité. Ainsi, 75 % des réseaux distribuent en tout temps une eau respectant les normes bactériologiques du Règlement sur l’eau potable. Les dépassements observés n’apparaissent souvent qu’une seule fois par année et les consommateurs visés sont informés par l’émission d’un avis public qui recommande de faire bouillir l’eau.

De 1989 à 1995, 24 épidémies, principalement des gastro-entérites, liées à la consommation d’eau de surface ont été signalées au réseau de la santé publique, affectant plus de 800 individus. Ces cas ne représentent par ailleurs qu’une fraction du nombre total d’éclosions d’origine hydrique, car de nombreux cas ne sont pas détectés, ni signalés au réseau de la santé publique et échappent ainsi à la surveillance épidémiologique.

Mentionnons par ailleurs, que 97 % des réseaux respectent les normes chimiques qui font l’objet d’un contrôle réglementaire.

Les eaux du Québec sont souvent naturellement colorées. La chloration d’une eau colorée engendre la formation de sous-produits du chlore reconnus cancérogènes pour l’animal, et suspectés cancérogènes pour l’humain par l’Organisation mondiale de la santé et le Centre international de recherche sur le cancer. Une trentaine de réseaux distribuent à 100 000 personnes une eau qui dépasse les recommandations nationales et internationales pour les sous-produits du chlore. Enfin, les concentrations de l’herbicide atrazine utilisé au début de l’été dans la culture du maïs peuvent dépasser temporairement la recommandation canadienne dans une douzaine de réseaux.

Les usages et la gestion par bassin versant

Les usages de l’eau de surface, outres les activités de prélèvement, sont nombreux et diversifiés (baignade, navigation, pêche, chasse, villégiature, etc.). Certains usages n’ont pas encore été récupérés dans plusieurs secteurs. Par exemple, la baignade dans le fleuve Saint-Laurent demeure une activité encore très restreinte dans certaines zones, notamment à cause des risques pour la santé. Il en va de même pour la plupart des activités nautiques à contact direct. L’eutrophisation de certains plans d’eau a également pour effet d’amoindrir de façon importante leur potentiel récréatif.

Considérant le nombre d’intervenants dans le domaine de la gestion de l’eau au Québec ainsi que la multiplicité de leurs interventions, l’intégration sur le plan local de celles-ci apparaît de plus en plus complexe et laborieuse. Dans de très nombreux pays, on retient, pour effectuer cette gestion, l’échelle du bassin versant comme référence géographique et la concertation des usagers et des gestionnaires comme outils de planification et d’action. L’organisation de cette gestion varie d’un pays à l’autre et reflète, pour l’essentiel, la nécessité d’agir sur l’état de la ressource ou sur la culture organisationnelle de ces sociétés, ou sur les deux.

Au Québec, dans un contexte où l’état de la ressource est généralement bon, on dénombre quelque 50 organismes qui ont vu le jour au cours des années dans un but de gestion de l’eau à l’échelle des plans d’eau. Généralement mises sur pied dans une perspective de protection ou de récupération des usages, ces initiatives locales ou régionales prennent des formes variées. Cependant, elles reposent pratiquement toutes sur l’intérêt des résidents du bassin ou des riverains du plan d’eau pour une meilleure gestion de la ressource et elles misent sur la concertation des usagers et des gestionnaires pour y parvenir. Mentionnons l’existence du Réseau des organismes de rivières du Québec (Réseau d’OR), qui regroupe une vingtaine d’organismes oeuvrant dans ce domaine et qui privilégient une approche de gestion par bassin versant.

À propos de cette approche, le gouvernement du Québec à signé à Mexico, en mars 1996, son adhésion à la charte du Réseau international des organismes de bassin, ce qui a concrétisé son engagement à adhérer aux principes de la gestion des eaux par bassin versant, telle qu’elle se pratique dans de nombreux pays du monde. Plus concrètement, le gouvernement a été l’instigateur d’un projet pilote sur la gestion intégrée de l’eau par bassin versant. À cet effet, un comité composé de 23 représentants du bassin de la rivière Chaudière a été constitué pour concevoir un premier schéma directeur de l’eau et proposer une stratégie pour sa mise en œuvre. Le Comité de bassin de la rivière Chaudière (COBARIC) déposera son rapport à la fin 1999.

La connaissance

Nos connaissances scientifiques sur l’eau et les écosystèmes aquatiques se sont considérablement étoffées depuis vingt ans grâce en particulier aux différentes activités de surveillance du ministère de l’Environnement. Un réseau de base constitué de 350 stations réparties dans les 40 bassins les plus importants du sud du Québec est échantillonné régulièrement et permet de rendre compte de la qualité de l’eau tant sur le plan spatial que temporel. Cette connaissance de niveau général est axée sur des paramètres classiques comme la

demande biologique en oxygène, les matières en suspension, les nitrates, le phosphore, les coliformes et certains toxiques. Ces données sont nécessaires pour évaluer soit l’évolution de la qualité de l’eau, soit l’impact d’une source de pollution, d’un type d’utilisation du territoire ou d’une intervention d’assainissement.

En ce qui a trait aux substances toxiques, les préoccupations relatives à leur présence dans l’environnement ont entraîné la mise sur pied d’un programme de surveillance des contaminants dans la chair des poissons d’intérêt sportif dans les lacs et les rivières du Québec. De plus, le Ministère réalise un programme de mesure des contaminants dans l’eau et les sédiments. Enfin, des données sont recueillies par secteur d’activité, sur les pesticides utilisés en milieu agricole, notamment dans les secteurs de culture de la pomme de terre et du maïs de même que dans celui des vergers de pommiers.

Quant à l’aspect quantitatif, mentionnons l’existence du Réseau de mesures hydrologiques. Le réseau actuel compte près de 250 stations de mesure de niveau d’eau ou de débit réparties sur environ 200 lacs et cours d’eau. La responsabilité du réseau est partagée entre divers organismes comme les ministères provinciaux, le gouvernement fédéral, des sociétés d’État et certaines compagnies privées.

Tout compte fait, les données recueillies sur l’eau de surface sont nombreuses et diversifiées, que ce soit au niveau de sa qualité ou de sa quantité. Toutefois, elles sont incomplètes pour certains aspects, notamment en ce qui a trait aux quantités d’eau prélevée, à la qualité des effluents industriels et des émissaires d’eau de pluie ou encore au suivi des lacs soumis aux pressions du développement urbain et agricole.

Le questionnement

Considérant ces renseignements, certaines préoccupations peuvent être soulevées, soient :

• Vu la grande disponibilité de l’eau de surface et l’impact relativement faible des prélèvements sur les milieux aquatiques, y a-t-il lieu de resserrer de façon systématique le contrôle sur certaines activités de prélèvements? Si oui, lesquelles?

• Quels seraient les critères à utiliser pour déterminer des débits satisfaisant les besoins des écosystèmes aquatiques?

• Advenant une situation problématique, devrait-on privilégier certains usages (ex. : approvisionnement en eau potable)?

• Avez-vous des inquiétudes à l’égard de la qualité de l’eau potable provenant des lacs et cours d’eau, quant à :

• l’aspect de l’eau?

• au goût de l’eau?

• à l’odeur de l’eau?

• à sa contamination potentielle par des produits toxiques?

• ou à sa contamination microbiologique?

• Vous considérez-vous suffisamment informés sur la qualité de l’eau provenant des lacs et cours d’eau par les autorités concernées?

• Quels sont les risques pour la santé liés à l’eau provenant des lacs et cours d’eau qui vous apparaissent les plus importants?

• Croyez-vous que la qualité de l’eau potable provenant des lacs et cours d’eau au Québec est menacée?

• Quelle devrait être la position du gouvernement face aux éventuels projets d’exportation d’eau de surface en vrac et face aux éventuels projets d’exportation d’eau par détournement de cours d’eau?

• Quelles devraient être les priorités visées pour achever les interventions gouvernementales de dépollution? Par exemple, faudrait-il resserrer le contrôle des sources de pollution ponctuelle (désinfection des eaux usées, bassins de rétention pour un meilleur contrôle des débordements des réseaux d’égouts domestiques) ou plutôt celui des sources diffuses de pollution?

• Nos efforts de réduction de la pollution visent d’abord à préserver la qualité de nos cours d’eau. Or, le niveau de qualité poursuivi peut exiger que l’on y consacre des investissements variables. À l’échelle du Québec, quels sont les objectifs de qualité qui devraient être poursuivis?

• Quels seraient les bénéfices auxquels il est possible de s’attendre et quel serait le coût acceptable pour mener à terme une telle démarche? Parmi les bénéfices attendus, lesquels constitueraient les gains les plus significatifs : maintien des espèces fauniques, accroissement des usages récréatifs, réduction des coûts de traitement de l’eau potable, reconnaissance environnementale au niveau national et international, développement de l’écotourisme, autres?

• La gestion de l’eau à l’échelle des bassins versants pourrait-elle constituer une approche intéressante?

• La concrétisation des résultats de la concertation usagers-gestionnaires devrait-elle se traduire par une capacité légale d’agir ou miser sur l’approche volontaire?

• Dans quelle mesure devrait-on ramener à l’échelle locale la prise de décision sur certains aspects de la gestion de l’eau?

• Considérant que les usages du territoire influencent l’état de la ressource eau, y a-t-il lieu d’envisager de faire un lien entre l’aménagement du territoire et la gestion de l’eau? Si oui, comment?

• Quelles devraient être les priorités en termes de connaissance? Les diagnostics posés sur la qualité de l’eau et l’état des écosystèmes aquatiques sont-ils adéquats? Les connaissances sur les communautés aquatiques et riveraines sont-elles suffisantes? Certaines problématiques pourraient-elles être mieux couvertes? Comment tenir compte des besoins des différentes clientèles?

³ On trouvera à l'annexe 3 un résumé des rôles assumés par ces intervenants.

4 Certaines entreprises de ce secteur s'alimentent à partir d'eau souterraine.

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